Dans une entreprise, un accord collectif s’impose à l’employeur comme aux salariés. Dans une collectivité territoriale, un « protocole d’accord » signé avec les syndicats n’a longtemps eu — juridiquement — aucune valeur. Ce paradoxe, au cœur du dialogue social public, est en train de se résorber : depuis 2021, la fonction publique connaît de véritables accords collectifs. Retour sur une mutation discrète mais profonde.
Le point de départ : une négociation sans contrat
Le statut général a très tôt reconnu aux organisations syndicales le droit de négocier (rémunérations au plan national, conditions et organisation du travail). Mais la situation du fonctionnaire étant légale et réglementaire, le résultat de la négociation ne pouvait pas lier l’administration : le juge administratif refusait toute valeur juridique aux protocoles d’accord, simples engagements politiques et moraux.
La doctrine y voyait une négociation « à la française » : on négocie, on signe, puis l’autorité compétente reste libre de traduire — ou non — l’accord en délibérations et arrêtés. Le contraste avec le droit du travail était saisissant : le code du travail réserve d’ailleurs un chapitre aux « conventions et accords conclus dans le secteur public » (article L. 2233-2 du code du travail) pour les seules entreprises publiques à statut, non pour les administrations.
Ce que la négociation produisait quand même
L’absence de force obligatoire n’a jamais empêché la négociation territoriale d’exister, avec des effets indirects réels :
- les grands protocoles nationaux (Jacob, PPCR…) ont structuré les réformes statutaires, le Gouvernement s’estimant politiquement lié ;
- localement, des chartes et protocoles (temps de travail, régime indemnitaire, action sociale) préparaient les délibérations ;
- pour les agents contractuels, la thèse dont est issu cet article relevait déjà que la voie conventionnelle constituait un possible outil d’amélioration du régime d’emploi, sans pouvoir déroger aux textes.
La révolution de 2021 : des accords à portée normative
L’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique — prise sur habilitation de la loi du 6 août 2019 et dont les règles figurent aujourd’hui au livre II du code général de la fonction publique — a changé la nature du jeu :
- les accords conclus dans certains domaines (télétravail, protection sociale complémentaire, égalité professionnelle, qualité de vie au travail…) peuvent désormais comporter des clauses à portée normative : ils s’imposent à l’autorité qui les a signés ;
- la validité de l’accord obéit à une condition de majorité (signature par des organisations syndicales représentant plus de 50 % des suffrages) ;
- dans la fonction publique territoriale, l’organe délibérant intervient pour approuver l’accord, respectant ainsi la libre administration des collectivités.
C’est une rupture conceptuelle : pour la première fois, une norme négociée — un objet quasi contractuel — pénètre la situation statutaire des fonctionnaires territoriaux.
Les limites persistantes
La négociation publique reste enserrée dans la hiérarchie des normes : un accord ne peut déroger ni à la loi ni au règlement ; les matières statutaires « dures » (recrutement, discipline, grilles indiciaires) demeurent hors du champ normatif ; et la rémunération se négocie au niveau national, non commune par commune. On est loin d’une convention collective territoriale au sens du droit du travail — dont la thèse soulignait du reste l’opportunité discutable : appliquée au statut, la logique conventionnelle risque de fragmenter l’unité de la fonction publique sans garantir de progrès social.
FAQ
Un protocole d’accord signé par le maire engage-t-il juridiquement la commune ?
S’il relève des domaines et de la procédure de l’ordonnance du 17 février 2021 (accord majoritaire, approbation par l’organe délibérant), oui. À défaut, il conserve la valeur d’un engagement politique, dont la traduction juridique passe par des délibérations.
Les agents contractuels sont-ils couverts par ces accords ?
Oui : la négociation collective publique couvre les agents publics, fonctionnaires et contractuels.
Peut-on négocier les salaires dans ma collectivité ?
La valeur du point et les grilles relèvent du niveau national ; localement se négocient notamment le régime indemnitaire (dans les limites de la parité avec l’État, article L. 714-4 du CGFP), le temps de travail ou l’action sociale.
Pour aller plus loin
- Contractualisation : vers la fin du statut ?
- Agent contractuel ou fonctionnaire : les différences
- Le collaborateur de cabinet d’un élu local
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Avocat en droit public au Barreau de Lille, Docteur en droit public, Maître Gauthier JAMAIS forme, conseille et défend les administrations, les agents publics, les entrepreneurs et les particuliers. Il intervient dans toute la France métropolitaine, mais aussi dans les territoires et départements d’outre-mer.
